د. علاء بكر - الفساد (19) - بوابة الفتح الالكترونية
د. علاء بكر
2019-07-09 19:12:25

فساد المحليات (1-3)

الحمد لله، والصلاة والسلام على رسول الله، أما بعد؛

فيرى الكثيرون أن الفساد قد استشرى في المحليات، ويضربون على ذلك الأمثلة الكثيرة، ولكن لا يتنبه الكثيرون إلى أن هذا الفساد يكمن في -ويرجع إلى- الفشل أو عدم الرغبة الجادة في تطبيق اللامركزية في مصر؛ إذ إن الإدارة المحلية واللامركزية هما وجهان لعملة واحدة؛ هذه العملة هي الحكم الرشيد، ولهذا فإن التعرف على أسباب الفساد في المحليات يتطلب التعرف على نظام الإدارة المحلية عامة وفي مصر خاصة، بسبر أغواره والتعرف على أسراره، فهي مكمن الداء وأس البلاء.

قد يتعجب القارئ عندما يعلم أن مصر مِن أوائل الدول التي تبنت نظام البلديات؛ إذ بدأ ذلك في مصر عام 1866م، وهو نظام يهدف إلى مشاركة السكان في إدارة شئونهم المحلية، فأين مصر اليوم مِن تطبيق هذه الإدارة المحلية؟! ولنبدأ القصة مِن أولها:

ما المراد بالإدارة المحلية؟

يمكن تعريف الإدارة المحلية بأنها: "منطقة جغرافية محددة تمارس نشاطها بواسطة سكانها أو ممثليهم تحت إشراف ورقابة الحكومة المركزية" (انظر: أساليب تنظيم الإدارة المحلية: دراسة مقارنة - موقع جوجل، ص 4). أو هو: "استقلال نسبي لمنطقة جغرافية محدودة في إدارة شئونها المحلية بواسطة سكانها أو ممثليهم، تحت إشراف وتعاون الحكومة المركزية" (المصدر السابق، ص 17).

ومِن هذا التعريف يتبين خصائص الإدارة المحلية، وهي:

1- وجود منطقة جغرافية محددة، تمنح الشخصية الاعتبارية أو القانونية أو المعنوية.

2- مشاركة سكان هذه المنطقة في إدارة شئونهم المحلية، من خلال انتخاب مَن يمثلهم للقيام بذلك، ويسمى المجلس الذي يضم هؤلاء المجلس الشعبي المحلي.

3- هذه الإدارة المحلية ممثلة في مجلس الشعب المحلي لا تعمل بمعزل عن الحكومة المركزية، بل تتبعها، فبينهما تعاون وتنسيق، وهناك رقابة ومتابعة، فالكلمة الأخيرة للحكومة المركزية وقيادتها.

الحكم المحلي:

يختلف الباحثون حول مدى التشابه أو الاختلاف بين الإدارة المحلية والحكم المحلي، فهناك مَن لا يرى بينهما اختلاف، وهناك مَن يضع فروقًا بين المصطلحين، منها:

- إن الإدارة المحلية تتعلق باللامركزية الإدارية، بينما الحكم المحلي يتعلق باللامركزية السياسية، أشبه بنظام الدولة الاتحادية (الدولة الفيدرالية)، وهو فرق مأخوذ من اختلاف كلمة الإدارة عن كلمة الحكم.

- إن الإدارة المحلية هي خطوة أو مرحلة أساسية نحو الحكم المحلي، فالتدرج في تطبيق اللامركزية يتطلب البدء بتطبيق اللامركزية الإدارية الجغرافية، بتفويض -أو تخويل- صلاحيات لممثلين عن منطقة جغرافية للقيام بالإدارة المحلية لمنطقتهم مِن خلال إصدار قانون خاص بذلك، أي إصدار قانون للمحليات ينظم هذا الأمر، وعلى قدر نجاح التجربة وإثبات هذه الإدارة المحلية لكفاءتها وقدرتها على إدارة الشئون المحلية المنوطة بها، يكون الشروع في تطبيق الحكم المحلي في تلك المنطقة.

- إن العبرة في التفريق بين الإدارة المحلية والحكم المحلي تكمن في مدى ما تتمتع به المجالس الشعبية المحلية مِن قدرة على اتخاذ قراراتها المحلية بصورة مستقلة، ومدى قدرتها على تنفيذ هذه القرارات المحلية داخل حدود وحدتها الإدارية، فحقيقة الإدارة المحلية أو الحكم المحلي: الاستقلال النسبي لمنطقة جغرافية محددة في إدارة شئونها المحلية بواسطة سكانها أو ممثليهم، تحت إشراف ورقابة الحكومة المركزية.

والمراد بالاستقلال النسبي: حرية التصرف في الشئون المحلية، على أن تكون هذه الحرية النسبية في التصرف مستمدة من قانون الإدارة المحلية مباشرة، وليس من أشخاص الحكومة المركزية. ومرجع ذلك إلى القرار الفعلي لدى السلطات المركزية ورغبة الإرادة السياسية في جعل هذه الخطوة خطوة جادة نحو تطبيق اللامركزية أو جعلها خطوة في الواقع الفعلي شكلية غير مفعلة.

الحكم الذاتي: هو نظام واسع من الصلاحيات -بما فيها صلاحيات تتعلق بالموارد المالية- أكبر بكثيرٍ مما توجد في الإدارة المحلية والحكم المحلي، يكون اللجوء إليه نتيجة لقرار سياسي لمواجهة وضع طارئ أو ظروف عرقية أو قبلية، كما في الحكم الذاتي للأكراد في شمال العراق، لما للأكراد من خاصية عرقية وثقافية.

لا يشترط أن يكون أعضاء المجلس الشعبي المحلي بالانتخاب، فلم يشترط تعريف الأمم المتحدة للحكم المحلي انتخاب أعضاء المجلس الشعبي المحلي فيجوز أن يكون أعضاء المجلس كلهم أو نسبة منهم -كبيرة أو صغيرة- مِن المعينين مِن قِبَل الحكومة المركزية، وهو المتبع في كثير من الدول العربية، وفي النظام الفرنسي يستعمل مصطلح الإدارة المحلية بالرغم أن كل أعضاء المجلس المحلية يتم اختيارهم بالانتخاب فقط، بينما كان مصطلح الحكم المحلي يستعمل في النظام الإنجليزي حتى عام 1974م بالرغم مِن وجود الرجال الحكماء في المجلس المحلية، والذين كان يتم تعيينهم بواسطة المجلس المحلي.

وفي مصر جرى استخدام مصطلح الإدارة المحلية من عام 1960م إلى عام 1979م، ثم استخدم مصطلح الحكم المحلي من عام 1979م إلى عام 1988م، ثم أعيد استخدام مصطلح الإدارة المحلية من جديد بعد عام 1988م؛ تم ذلك دون إجراء تعديلات جوهرية في النظام المتبع إلا تغيرات طفيفة غير مؤثرة على النظام المتبع.

أهمية الحكم المحلي واللامركزية:

يمكن القول: إن البشرية عرفت الإدارة المحلية والحكم المحلي مِن قديم الزمان، فمنذ نشأة القرى الصغيرة قبل ظهور الدول اعتاد أفراد القرية على الاجتماع للنظر في شئون قريتهم، وإدارة أحوالهم وحل مشاكلهم، ولعل هذه الصورة المبسطة تعد أول تطبيق عملي للديموقراطية المباشرة، حيث يمارسها سكان القرية جميعهم مباشرة وبدون ممثلين عنهم، فكأن هذه الصورة هي الأصل الذي أخذت منه النظم الحديثة مبدأ الديمقراطية كأساس للدولة المدنية الحديثة، ولكن حاليا الديموقراطية في الدولة المدنية الحديثة ديموقراطية غير مباشرة، تتم عن طريق ممثلين للسكان نتيجة اتساع الدول وكثرة السكان فيها.

وعلى هذا فما زالت الإدارة المحلية هي التطبيق الأفضل لمبدأ الديمقراطية الإدارية، بل المجلس الشعبي المحلي أقرب إلى الديمقراطية المباشرة في المنطقة التي يديرها من البرلمان (مجلس الشعب) الذي يمثِّل الدولة ككل؛ إذ إنه يدعم -ويستلزم- مشاركة المواطنين في كل منطقة -أو مَن يمثلهم- على قلة عدد هؤلاء المواطنين بالنسبة للدولة الأم في إدارة شئونهم المحلية، وحل مشكلاتهم خاصة التي لا تحتاج إلى تدخل مِن الإدارة المركزية، أو لا ينبغي أن تؤخر وتعطل؛ انتظارًا لتدخلٍ مِن حكومة البلاد والسلطة المركزية فيها، وكأن المجلس الشعبي المحلي يقوم بدور البرلمان (مجلس الشعب) على المستوى المحلي، فيرفع عن البرلمان هذه الأعمال، فلا يكبله بها أو يثقل عليه بها، خاصة فيما لا يحتاج الأمر فيه إلى الرجوع إلى البرلمان (مجلس الشعب)، خاصة وأن أهل كل منطقة أدرى بشئونهم وكيفية حل مشكلاتهم مِن غيرهم، خاصة إن دربوا على تلك الإدارة، أو أعانهم عليها مَن تعينهم الحكومة المركزية مِن التنفيذيين للمساعدة في القيام بذلك حال الحاجة إليهم، مع ما يصحب ذلك من عدالة في توزيع الأعباء المالية وتبسيط الإجراءات والتخفيف من الروتين.

إن الإدارة المحلية: ممارسة ديموقراطية حقيقية عن طريق إشراك الدولة للمواطنين في إدارة شئونهم المحلية من خلال الاشتراك في المجالس الشعبية المحلية، والتدرب فيها على العمل السياسي وأساليب الحكم وكيفية إدارة الدولة، فهي مدرسة عملية لإعداد برلمانيين وتربية كوادر سياسية في كل مناطق الدولة.

إن الإدارة المحلية: تساهم في تخفيف العمل الملقى على عاتق الحكومة المركزية والسلطة التنفيذية، بتولي القيام بخدمات محلية كانت تقوم بها الحكومة المركزية، بل ربما قامت بها بكفاءة أكبر مِن الحكومة؛ لكونها ستكون أكثر ملائمة لظروف وأحوال البيئة المحلية، التي أهلها أعلم بها وتقبلا لها.

ركائز اللامركزية:

1- الإقرار بوجود مصالح محلية لكل منطقة جغرافية، تختلف من منطقة لأخرى، وهي مصالح تتميز بها كل منطقة وتختلف عن مصالح الدولة العامة، وتحتاج إلى التعامل معها وعدم تعطيلها أو تأجيلها، أي اتخاذ الخطوات الفعالة لتحقيقها سريعًا؛ لئلا تتحول إلى مشكلات دائمة تتكاثر وتتزايد وتتراكم، وبالتالي تصبح عاصية على الحل، أو يصعب التعامل معها ومعالجتها مع مرور الوقت.

2- إدراك أهمية أن يتولى السكان المحليين لكل منطقة جغرافية إدارة الخدمات في منطقتهم، وتحقيق مصالحهم المحلية من خلال ممثليهم المنتخبين.

3- ضرورة تمكين السلطات المحلية من إدارة مواردها وضبط إيراداتها وميزانيتها للوفاء باحتياجاتها ومتطلباتها بدرجة مناسبة من الاستقلالية.

إن اللامركزية صورة مهمة مِن صور التطبيق العملي للديمقراطية في الإدارة، حيث إن اللامركزية:

1- تجعل الإدارة التنفيذية المحلية ومؤسساتها في متناول السكان -سكان المنطقة- الذين تقدَّم لهم الخدمات.

2- تعطي وتوجد الفرص لمشاركة السكان المحليين في الإدارة والمساهمة في الحكم.

3- تؤدي إلى فاعليةٍ كبيرةٍ عن طريق منح السلطات المحلية القدرة التي تجعلها أكثر تجاوبًا وتكيفًا مع الأوضاع المحلية.

والتوسع في هذه اللامركزية يعود على المجتمع بالكثير مِن الفوائد والمنافع السياسية والاقتصادية، منها:

أ- التوسع في -وزيادة- فرص المشاركة السياسية والإدارية لأفراد المجتمع في صنع واتخاذ القرارات المحلية.

ب- زيادة كفاءة الخدمات المحلية، وبالتالي زيادة الطلب عليها والاستفادة منها.

ج- زيادة المرونة المحلية على مواجهة الظروف المتغيرة والتعامل معها في أسرع وأقرب وقت ممكن.

د- تشجيع التعددية في المجتمع ورفع ديناميكيته.

هـ- تقوية قدرات المجتمع المحلي وزيادة إمكانياته.

و- تحقيق الحيادية وتوفير الشفافية، مع رفع الشعور بالمسئولية وزيادة قاعدة المسائلة والمحاسبة في المجتمع.

ز- زيادة التنمية الاقتصادية من خلال الاستفادة القصوى من الموارد وحسن استغلالها، وزيادة الخدمات، وسرعة وتيرة حل المشكلات المحلية.

مع مراعاة:

- أن ذلك يتطلب نقل سلطات مِن الحكومة المركزية إلى السلطات المحلية، أي تحقيق اللامركزية الإدارية واللامركزية المالية.

- أن ذلك يتطلب وجود حكومة قوية قادرة على الرقابة والمتابعة، والتقييم الموضوعي والتقويم المناسب.

- أن ذلك لا يعني إلغاء أو مخالفة الإستراتيجيات الوطنية، أو عدم التقيد بالسياسات العامة للدولة، أو خروج المحليات عن الالتزام بها، بل يجب على المحليات القيام بدورها في تنفيذها ومراعاة متطلباتها، وقبل ذلك المساهمة بالرأي في صنعها.

- أن ذلك يتطلب وضع الضمانات والآليات لمنع طغيان الإدارات المحلية في تقديم المصالح المحلية على المصالح القومية.

أهمية وضع نظام فعال للإدارة المحلية ووجود قانون متوازن للمحليات:

يتوقف تطبيق اللامركزية في الإدارة والحكم على وضع قانون مناسب للمحليات بناء على رغبة سياسية جادة في الأخذ باللامركزية والتدرج فيها وتطويرها وتنميتها، خاصة وأن المناطق الجغرافية داخل الدولة الواحدة تختلف اختلافًا بيِّنًا في قدراتها البشرية كمًّا وكيفًا، وفي إمكانياتها الإدارية ومواردها الاقتصادية، ففي مصر مثلًا: هناك محافظات قدراتها وأعداد سكانها كبيرة كالقاهرة والإسكندرية، وهناك محافظات على خلاف ذلك: كالبحر الأحمر، ومنها ما هو حضري ومنها ما هو ريفي، ومنها ما هو قبلي: كسيناء شمالًا وجنوبًا، ومرسى مطروح، وربما يحتاج الأمر مراعاة تلك الفوارق عند البدء في الأخذ باللامركزية وفي تطويرها وتنميتها، كاختيار عدد أعضاء كل مجلس شعبي محلي في كل محافظة، وكيفية الاختيار، ونسبة المنتخبين بواسطة السكان المحليين أو نسبة المعينين من الحكومة في تلك المجالس، وما سيتاح لها من سلطات ممنوحة واستقلالية مسموح بها، إلخ.

إن مدى جدية الدولة في الأخذ باللامركزية ومدى الاستفادة الحقيقية منها يرتبط إلى درجةٍ كبيرةٍ بإيجابية النظام الموضوع لتطبيق هذه اللامركزية، والنجاح في تفعيله؛ إذ نجاح اللامركزية أو فشلها متوقف على كيفية الأخذ بها ودعمها والحرص التام على إنجاحها.

إن الأخذ باللامركزية والإدارة المحلية ضرورة لا غنى عنها، والفساد في المحليات مرده -وبدرجة كبيرة- إلى عدم صلاحية قوانين المحليات للتطبيق، أو عدم إمكانية العمل بها في الواقع، أو فقدان الإرادة السياسية الجادة في العمل بها.

وهناك علامات على طريق هذا النجاح ومعالم، منها:

1- تقوية المجالس الشعبية ورفع الوصاية عنها:

- فلا إدارة محلية قوية بدون مجالس شعبية قوية تمثِّل سكان المنطقة تمثيلًا مناسبًا، ويتناسب عدد أعضائها مع عدد السكان في نطاقها الجغرافي، وتشارك في صنع القرارات المحلية، ولها القدرة على محاسبة الأجهزة التنفيذية المحلية.

- ولا إدارة محلية قوية بدون توسع في صلاحيات المجالس الشعبية المحلية، وتفويض أو نقل سلطات إلى المستويات المحلية تجعلها تقوم بدورها على أكمل وجه، على أن تكون اختصاصات المجالس الشعبية واضحة ودقيقة ومتمشية مع السلطات الممنوحة لها، ومعبِّرة بالفعل عنها.

- ولا إدارة محلية قوية دون مراعاة التوازن في السلطات بين سلطات الأجهزة التنفيذية المعينة مِن الحكومة وبين سلطات المجالس الشعبية المنتخبة.

- ولا إدارة محلية قوية دون وضع آليات مناسبة لمشاركة السكان المحليين والمجتمع المدني في صنع القرارات، وفي متابعة أداء المجالس الشعبية المحلية.

- ولا إدارة محلية قوية دون وضع برامج تدريبية مستمرة لأعضاء المجالس الشعبية المحلية المنتخبة لرفع كفاءتهم وزيادة قدراتهم على تحقيق المهام المرجوة منهم.

2- حسن اختيار القيادات التنفيذية والشعبية:

إذ وجود الرجل المناسب في المكان المناسب هو السبيل الوحيد لنجاح المحليات، والاستفادة من اللامركزية في الإدارة والحكم، سواء كان هذا الاختيار المناسب في تعيين القيادات التنفيذية في المحافظات، أو في انتخاب القيادات الشعبية أو تعيينها في المجالس المحلية، ثم ما يتبع ذلك من متابعتها ومراقبتها، بل ومحاسبتها إن تطلب الأمر بعد ذلك على المستوى الحكومي والشعبي.

ومِن صفات الرجل المناسب في المحليات أن يكون:

- مؤمنًا بمبدأ المشاركة وبالقدرات المحلية، متفهمًا لاحتياجات المجتمع المحلي.

- متمتعًا بالقدرة على القيادة والابتكار والتأثير، متفهمًا لهموم وطموحات المواطنين، مستجيبًا لاحتياجات الآخرين.

- مؤهَّلًا للعمل الجماهيري، له خبرات في العمل المحلي، قادرًا على توجيه المواطنين المحليين.

- مكتسبًا للمؤهلات العلمية والثقافية والعملية المناسبة للعمل الإداري عامة، وللعمل في المحليات خاصة.

3- حسن التقسيم الجغرافي للمناطق:

فينبغي مراعاة الكثافة السكانية لكل منطقة، ومواردها، وقدراتها وإمكانياتها، ففي دولة كمصر: ينبغي إعادة تقسيم محافظاتها، وزيادة عدد محافظاتها بما يتناسب مع كثافة وعدد سكانها، وجعل التقسيم الجغرافي عرضيًّا وليس طوليًّا؛ للاستفادة مِن الظهير والعمق الصحراوي لمحافظات مصر المختلفة، فلا يقتصر الأمر على الارتباط فقط بنهر النيل وواديه، دون الصحراء الممتدة على جانبيه.

- مراعاة زيادة دور الأقاليم الاقتصادية، والربط بينها.

- مراعاة المساعدة في -والتشجيع على- التوطين في المناطق الصحراوية، والاهتمام بالتنمية البشرية.

4- إعادة بناء وهيكلة المؤسسات المحلية:

فتحسين وتعديل وتطوير المؤسسات المحلية القائمة بما يقوِّي مِن قدراتها على القيام بأعباء اللامركزية وتحقيق أهدافها، خاصة وأنه لا يوجد منهج موحد لتطبيق اللامركزية؛ نظرًا لاختلاف المناطق الجغرافية إذ لكل منطقة جغرافية خصوصياتها وأوضاعها الداخلية ومظاهرها الاجتماعية التي يجب مراعاتها، وعدم إلغائها أو تجاهلها، ففي ظل الإطار العام لتطبيق اللامركزية في مصر، فهناك الإطار الخاص الذي يناسب كل منطقة.

5- نشر ثقافة اللامركزية وأهمية تطبيقها:

فزيادة مساحة التطبيق للامركزية واتساعها وتعميقها يرتبط بنشر ثقافة اللامركزية، وهذا يتطلب:

- النص في الدستور صراحة على الأخذ باللامركزية كمنهج للحكم، والنقل التدريجي للسلطات إلى المحليات.

- وضع قانون مناسب للمحليات يتضمن مواد واضحة ومحددة تمهِّد للتوسع في اللامركزية وتعميقها، ويبين اختصاصات المجالس الشعبية المحلية، ويوازن بين سلطات المجالس المحلية الشعبية وبين سلطات الأجهزة التنفيذية، وينظم العلاقة بين الحكومة المركزية والمحليات، بما يمنع الازدواجية أو التداخل في السلطات، ويزيل أي لبس حولها أو غموض.

- تشجيع وتعميق مشاركة كل مكونات المجتمع المحلي في مختلف أنشطة المجتمع المحلي، سواء من منظمات المجتمع المدني أو المنظمات الأهلية أو المنظمات غير الحكومية، بما يعني مزيدًا مِن الاتجاه نحو الديمقراطية والتنمية المحلية المستدامة.

للاستزادة: (راجع في ذلك بحث: نظام الإدارة المحلية في مصر: الواقع وآفاق المستقبل، إعداد مهندس محمد رضا رجب، خبير الإدارة المحلية - أساليب تنظيم الإدارة المحلية: دراسة مقارنة، موقع جوجل).